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政府行为与中国社会发展
时间:2020-03-25 10:26    来源:未知    作者:admin

  :政府行为研究是中国社会学研究的一个重要领域,产生了大量优秀的研究成果,这与政府主导的中国特色发展模式密不可分。社会学在分析政府行为时先后形成了三种范式:利益结构分析、制度分析、迈向有历史维度的政府行为分析。它们相继迭起,与改革进程和地方政府行为的变化紧密联系在一起,反映了中国改革进程的丰富性和复杂性。与经济学、学的视角不同,社会学的政府行为研究在分析政府与企业、市场的关系时,更加注重社会关系的作用。社会关系及其运作方式既是解释改革前期乡镇企业繁荣和政企关系的关键因素,也是解释“项目制”下政策失灵现象的深层次原因。围绕社会关系在政府行为中的作用问题,社会学视角的研究呈现出丰富多样的努力,并逐步突破了“国家与社会”的二元分析范式。其中,迈向具有历史维度的社会学研究已经超出政府行为研究的特定领域和范围,它对社会学的中国化和建设有中国特色的社会学都有着极为重要的意义。

  中国自改革开放以来,实现了长达几十年的持续、高速的经济增长,这是世界经济史上罕见的现象。对于中国所取得的经济成就,学术界占主流地位的解释是“地方竞争理论”及其相关理论,如财政分权理论,①地方政府法团主义理论,②晋升的锦标赛理论,③等等。这些理论虽然分析角度不同,但大都认为地方政府的竞争是中国经济发展的主要推动力量。虽然从宏观角度看,改革开放的进程伴随着市场的发育、成长而日趋成熟,但是地方政府在经济增长中的作用并没有明显减弱,它以横向竞争的方式,通过经济和公共政策推动区域经济的发展。这些理论大多从中央与地方政府间关系来理解地方政府的行为尤其是绩效表现,如分权理论和法团主义理论侧重分析中央与地方间的财政体制的变化,而晋升锦标赛理论则侧重分析中央与地方间的人事体制的变化。从这些理论看,无论是财政关系还是人事关系的制度变动都引导地方政府行为趋向于在GDP和财政收入方面形成互相竞争的态势,形成了在制度框架下由利益驱动造成的竞争格局,这也显示了中国改革的特色。

  由制度的变化导致行为的变化,从而产生出一定的绩效,这是经济学的基本研究思路。与此同时,伴随着改革开放的进程,政府行为研究也逐渐成为中国社会学研究的重要领域,产生了一批有影响的研究成果,初步形成了一些研究范式。与经济学的研究范式相比,社会学的研究显示出不同的特点,而且这些特点也不同于欧美社会学,形成了鲜明的中国特色。

  从学科划分的角度看,政府行为并非社会学的研究领域。社会学作为起源于欧洲、繁荣于北美的一门学科,其研究的主要对象是在西方“国家与社会”范畴下与“社会”相关的各方面,而国家和政府一般是作为社会研究的“背景”甚至是批判的对象而存在。政府行为作为社会学的研究对象并且发展成为一个重要的研究领域,是中国社会学40年来发展的重要成果,这更是中国经济社会发展的特色决定的。可以说,中国社会学的政府研究正是改革开放的中国特色道路的深刻反映和鲜明体现。本文通过系统梳理自改革以来的社会学研究成果,考察政府行为如何引起社会学的关注并逐渐成为社会学的一个重要研究对象,总结社会学在研究政府行为时所使用的研究范式及其变化,力图从中找到一些富有启发意义的学科发展经验。总的来说,社会学在分析政府行为时先后运用了三种分析方式,这三种分析范式相继迭起,与改革的进程和地方政府行为的变化紧紧联系在一起,反映了中国改革进程的丰富性和复杂性。

  社会学从20世纪80年代初恢复和重建,既是中国改革开放的结果,也决定了新时期社会学的发展必将紧密地与中国社会的剧烈变迁联系在一起。中国的改革开放,其主要内容是从计划经济体制向市场经济体制的转型过程,即从以政府主导的资源配置体制向以市场为主导的资源配置体制的转变过程。社会学在研究这个转型过程时,主要采用利益结构分析的方法,并展现出了与经济学分析有明显差别的自身特点。

  从社会学“国家与社会”的传统分析范式看,中国的改革可以看作是国家对“社会”的“分权让利”的过程,或者说国家对“社会”的控制关系调整和松动的过程。从十年代发生的经验现实看,国家的确在逐步缩小其控制的范围,控制的力度也在减弱。在这种情况下,“体制外”的部分迅速生长,产生了大量的“自由空间”和“自由流动资源”,④同时也产生了大量的独立或半独立于国家控制的利益主体。随着改革的全面铺开,国家控制的部分主要集中在行政组织以及国有的企事业单位,而处于国家控制边缘、已经逐步“独立”的利益主体首先是实行了“包产到户”的农民,接着是农民兴办的乡镇企业。乡镇企业的繁荣引发了90年始的快速市场化进程。在这个进程中,民营企业的兴起以及国有企业的股份化改革代替80年代的农民成为90年代国家控制外的“社会”的主体部分。这种结构性的变动引起的利益分化和利益调整成为社会学研究关注的主要目标,而其中的问题意识与研究视角皆与“国家与社会”的二元分析范式有关。

  社会学恢复重建初期,社会学家的主要精力在于译介西方理论和方法,经验研究则主要集中于传统的婚姻和家庭领域。80年代末90年代初,在费孝通等前辈的影响下,⑤乡镇企业研究成为社会学经验研究的重要内容,并取得一系列成果。乡镇企业是中国改革开放初期最为重要的成就之一,直到90年代中期之前,一直是中国经济增长的最大动力。乡镇企业介于政府和市场之间,也引起国内外学术界的巨大关注和研究兴趣。经济学家主要从生产要素配置以及产权结构入手,发现了乡镇企业诸多的“不合理”之处,即不合乎西方的新古典和新制度主义经济学理论。例如乡镇企业大多位于乡村地区,交通和信息成本很高,不易获得工业生产的规模效应;乡镇企业的产权是集体产权,产权结构模糊而缺少明晰的排他性,易产生委托代理问题,等等。也就是说,从理论上看,乡镇企业是缺乏效率的,那么,乡镇企业在现实中的成功就只能从经济学理论之“外”进行解释,这是乡镇企业研究在社会科学中兴盛的主要原因。在这些解释中,有些是和意识形态的解释,认为在当时的经济环境下,私有产权无法在计划与市场双轨并行的环境中立足,而恰恰是介于国有与私有之间的乡镇企业适逢其时,可以大行其道;⑥有些是经济结构的解释,认为当时的国有企业大都以生产重工业产品为主,乡镇企业生产的都是轻工业品和耐用消费品,填补了产业结构上的空白,可以获得很高的利润率;⑦有些解释则偏重于文化,认为产权的不明晰在中国的文化环境中并不一定产生低效率,反而可能会因为中国的“合作文化”而获得成功。⑧这些解释大都从乡镇企业的、经济和社会环境入手讨论,可以帮助我们理解乡镇企业在现实中的成功因素,但还是没有正面解释乡镇企业内部的产权结构和经营过程对企业效率的影响。相比之下,社会学的研究可以算得上正面出击,“深入虎穴而得虎子”,揭开了中国乡镇企业的内部奥秘,也开启了政府行为研究的序幕。

  社会学的乡镇企业研究是典型的实地研究,其材料和发现都来自于大量田野工作的积累。费孝通先生在他的乡镇企业研究中为东部地区的乡镇企业划分了一些基本的模式,其中最为有名的是“苏南模式”、“温州模式”和“珠江模式”。在这三类模式中,“苏南模式”发展最早,也最为成功。其集体化程度高,是最为典型的集体产权的乡镇企业。国外的研究者将这类乡镇企业称为“模糊产权”,但是对这种“模糊产权”在实践中如何运作,如何产生效率则大多语焉不详。北京大学社会学学科的课题组对苏南和山东的乡镇企业进行了深入的实地研究,其成果体现在马戎、王汉生和刘世定编写的著作⑨以及他们的系列论文中,其中刘世定的一系列研究正是针对企业的经营活动展开的,本文以他的研究为代表来讨论社会学的分析路径。

  在1995年的一篇论文中,刘世定指出,在他们课题组考察的苏南15个乡镇企业中,企业的主要经营环节如建厂、联营、转产、业务项目、原材料、产品销售、技术、培训,等等,都利用了他所说的“非正式社会关系资源”。⑩所谓非正式社会关系,是与法规、契约无关的,人与人之间的各种血缘、地缘和业缘关系。虽然这类关系在世界各文明中都普遍存在,但它们在中国社会中的重要性却被学者们反复指出和强调。与改革前的计划经济体制相比,产权“模糊”的乡镇企业与当时计划和市场双轨并行的环境,使得这些关系大有用武之地,变成了企业重要的“关系资源”。

  在十年代,企业界人士所说的“公共关系”,或者叫作“公关”,与西方的意思大相径庭,“公关”实际上是指建立和疏通各种“私人”关系。这些私人关系或者先天存在,或者后天借助于企业之间、企业与政府之间的“公共”来往而建立,但大都在企业运营中起着重要的作用。“关系”最重要的是其人格化特征,这包括两方面的含义:一是私人性——即使最初是一些公共的业务交往,很快也会变成具有私人性的交往特征,如果不能变成私人交往性质的,公共交往便往往会“淡薄”或中止;二是依附性——基本上完全依附于特定的个人,一个人的“关系丛”就只能是这个特定个人的关系丛,换了人以后,这个关系丛就会立刻转换或者消失掉。刘世定之所以将这些“关系”称为“资源”,就是因为对企业来说,关键的业务如联营、项目和销售等,都依附于特定的个人而非企业。一个国营大厂之所以将一部分业务包给某乡镇企业,大都是因为这个国营大厂的“生产科长”或“销售科长”与这个乡镇企业厂长的个人关系,所以“厂长一般不换,弄不好换一个厂长倒一个企业”。(11)这种“关系”在改革前一切生产、销售计划都由国家控制、指挥的情况下较少发挥作用,在计划经济体制下,无论厂长个人还是企业职工也都存在激励不足的问题。但在改革初期,尤其是计划与市场并存的时期,“关系”便有了发挥作用的余地,扮演了连接“计划内”与“计划外”两个完全不同领域的重要角色。正如刘世定发现的,随着市场扩张,出现了一个非正式社会关系扩张的过程。

  在企业内部的经营中,关系也扮演了重要的角色。单纯从组织和制度视角来看,乡镇企业是位于乡村地区的现代企业组织,这也正是其看上去缺乏经济合理性的地方。但是从社会关系的角度看,这些现代企业组织与传统性很强的乡村社会并没有明确的边界,这些“从农业里长出来的工业”,(12)其内部的运营形式有着很强的社会治理特征,这也被社会学家看作是中国社会结构特征在工业化过程中的表现。(13)乡村社会的一些治理特征,如权威关系的传统形态会在企业内部的运转中发挥重要的作用,从而在一定程度上解决了产权不明晰带来的委托代理问题。(14)

  社会关系在企业的内部运营和外部业务方面发挥的作用构成了对“乡镇企业悖论”的一个“社会学”回答。这个回答并没有否认私有产权的效率,而是说明了“模糊”产权或者集体产权在某些条件和环境下也可以达到一定的运营效率,或者说其引起的效率损失并非像经济学理论所估计的那么严重。进一步而言,乡镇企业的效率问题并不是靠明晰产权带来的“排他性”解决的,而是靠不同利益主体之间的关系或关联性解决的。

  乡镇企业的所有者是乡镇政府或者村委会,厂长或企业经理是实际的经营者,二者构成一个典型的委托代理结构。虽然它们之间的合同大多是“关系合同”,(15)也就是不完全合同,但是由于“二次嵌入”或“二次合同”(16)的存在,厂长或企业经理实际上获得很大程度的经营独立性。也就是说,厂长或企业经理的控制权是依靠“二次合同”带来的信息优势获得的。这种优势会变得很大,他们“在日常经营中权利扩张的弹性、在再缔约中对委托人形成的压力,都将比在制度环境稳定时要更大。这种状态甚至会演变为委托力旁落的代理人控制”。(17)这种重重叠加的“关系合同”带来了经营人事实上的“排他性”。与经济学重复博弈论中的“民俗定理”相类似,这些靠一系列“关系”联结出来的结构可能获得了与明晰产权相近的绩效,但是也会产生一些非常有中国特色的后果,这是本文讨论的重点。

  社会关系——尤其是中国的这些人格化、私人性和依附性很强的社会关系是与真正的“公共”关系、或者说“契约性”关系格格不入的。从研究的发现来看,改革的成就虽然表现为经济的增长和绩效的提高,但是获得这些绩效的关键因素却并不一定是一些具有现代市场意义或者现代社会意义的新因素,而有可能是一些与这些新因素相对立的传统因素在新环境下的变种。至少就乡镇企业的研究成果而言,学者们看到的是伴随工业化而迅速扩张的“非正式社会关系”的作用;另外一些学者则将正式的“契约性整合”与改革前的“行政性整合”进行二元的划分,认为真正的改革和社会转型将是一个从“行政性整合”走向“契约性整合”的过程。(18)但无论是期望“契约性整合”替代“行政性整合”,还是替代以“非正式社会关系”为主的“关系性整合”,(19)都只是社会学者于改革初期在“国家与社会”范式下的一厢情愿而已。这种愿望之所以被不断强烈表达,是因为他们越来越发现改革是伴随着“行政性整合”与“关系性整合”的扩张而展开的,相比之下,经济虽然在增长,绩效也在迅速提高,但是真正的“契约性整合”迟迟没有到来。

  乡镇企业的委托人——乡镇政府或村委会虽然与经理人签订了“关系合同”,(20)而且事实上经理人也具有相当大的“排他性”,但是经营权利上的“排他性”不等于在社会关系上可以做到“排他”或者独立。委托人与经营人之间的信任并非来自于关系合同(契约),而是来自于“关系”本身,而“关系”本身正是以缺乏排他性为基本特征的。就乡镇企业的委托人和代理人而言,其“关系”的特殊性在于,二者虽然在合同上是平等的委托代理关系,但是在“关系”上却有领导和被领导的权威意义,这又形成了对经营人行为的制约。也就是说,虽然关系合同为经理人带来乡镇企业的“纵向排他硬化”,但是“关系”本身却意味着某种程度的“纵向排他软化”,(21)即在社会关系上经理人很难做到对乡镇政府领导的“排他”。

  乡镇政府与其所属企业、乡镇政府领导和企业经理人之间的关系,正是这种既独立、又“合谋”的关系。如果说“独立”代表的是企业经理人的经营权,那么“合谋”则是指,为保持这种独立性,乡镇政府与企业经理人合力对付更为强大的上级政府。这是社会学在研究中第一次明确地将乡镇政府与其上级政府区分开来。研究发现,以乡镇政府为代表的基层政府行为表现出很强的“变通”性。(22)比如,乡镇企业一般都有两本账,或者说有两种“利润”——账面利润和结算利润。前者是上报给乡镇及其上级政府的,后者则是与乡镇企业进行利润分成和结算用的。在有些地区,这两本账的差别非常大。(23)这当然是乡镇政府与企业的“合谋”。通过类似的种种机制,乡镇政府既在一定程度上维持了乡镇企业的经营独立性,又避开了上级政府对企业可能造成的干预,如要求提高上交利润比例等。从乡镇企业的角度看,虽然企业对乡镇政府无法避免“纵向排他软化”的问题,但是对其他上级政府,则在很大程度上实现了“纵向排他硬化”的结果。

  乡镇政府的行为为什么呈现出如此之强的变通性和两面性特征?从分析上看,这个时期占主导地位的社会学分析范式是利益结构分析。以刘世定为代表的乡镇企业研究者,从企业的经营和运作角度分析委托者和经营者各自的利益及利益结构的变动过程,并对乡镇政府的“理性选择行为”做出了深入的分析和讨论。(24)从这个时期国外社会学关于市场转型的讨论来看,争论主要发生在“谁会在转型中受益”的问题上。在“精英循环论”者看来,市场的兴起必然是有利于直接生产者而非旧体制中的权力精英,(25)而在“精英再生产”者看来,权力精英有能力和有机会利用转型体制成为新体制中的权力精英或经济精英。(26)这种争论的一个延伸点就是地方政府在推动地方经济发展中的获利问题。与此相呼应,在国内社会学研究中,张静使用“政权经营者”概念来对基层政府行为的转变进行概括,(27)杨善华和苏红则更加明确地用“谋利型政权经营者”指代基层政府的趋利取向。(28)这种经营和谋利趋向,从利益结构方面考察,来自于中央和地方关系的变化。自80年代中期开始,中央政府在全国推行“财政包干制”以代替改革前的“统收统支”的财政体制,各级地方政府采取的是“层层包干”的办法,地方政府称为“分灶吃饭”。就基层政府而言,只要超额完成财政包干任务,就能获得自由支配的财力。如果不能完成包干任务,就连发放财政供养人员的工资都会出现困难。包干包的是“税”,在中国当时的税收结构中,产品税(即后来的增值税)占1/3以上。产品税的税基实际上相当于销售收入,与企业的规模密切相关。这使得地方政府只要投资办企业就能解决税收包干问题。在这种情况下,各地基层政府兴起了“大办企业”和“办大企业”的热潮,就是所谓的“放水养鱼”,成为理解乡镇企业现象的一个重要因素。(29)

  由对乡镇企业与乡镇政府关系的分析进展到乡镇政府与上级政府关系的分析,是社会学政府行为研究的开始。在对具有中国特色的乡镇企业现象的分析中,社会学家发现其成功的秘诀在于企业与政府间的复杂关系。与经济学的分析不同,社会学并没有陷于二者关系的博弈分析中,而是上溯至政府内部的利益结构中。上级政府、基层政府与乡镇企业在社会学的分析中构成三个既各具独立性、又有密切关系的利益主体。要理解政企关系,则需理解政府间的关系。“放水养鱼”的利益分析构成社会学对政府行为的最初理解。但是当大量社会学研究关注政府行为之后,分析方式很快发生变化,而这种变化也与中国改革的现实变化紧密联系在一起。

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